牧民心書

 

自序(자서)

 옛날에 순 임금이요 요 임금의 뒤를 이어 천하를 다스릴 때는 12牧(목)을 두어서 그들로 하여금 목민케 하였고, 문왕이 정사를 돌볼 때는 司牧(사목)을 두어서 목민케 하였으며, 맹자가 平陸(평륙)으로 갔을 때는 가축을 기르는 것을 목민에  비유하였으며, 백성을 기르는  것을 牧(목)이라 일컫는 것을 성현이 남긴 뜻인 것이다.

 성현의 가르침에는 원래 두 가지 길이 있으니, 하나는 司徒(사도)를 두어서 만백성을 가르치고 각기 修身(수신)하게 하는 것이며, 다른 하나는 대학에서 國子(국자)를 가르치고 각기 수신하여 백성을 다스리도록 하는 것이다. 따라서 국자의 학문이란 반은 수신하는 것이고 나머지 반은 목민하는 것이다.

 성인의 시대가 멀어짐에 따라 그 말씀도 사라져가므로 그 도가 어두워졌기 때문에, 오늘날의 司牧(사목)들은 오직 이익을 얻는 데만 급급하여 목민하는 길을 알지 못하고 있다. 그러므로  백성들은 여위고 곤궁하고 병들어서 구렁텅이로 빠져 들어가는데도 사목들은 바야흐로 비단옷과 기름진 음식으로 자신을 살찌우고 있으니 어찌 슬픈 일이 아니겠는가.

 우리 선친께서는 聖朝(성조)의 인정을 받아 두 縣(현)의 感(감)과 한 郡(군)의 守(수)와 한 府(부)의 護(호)와 한 州(주)의 牧(목)을 지내시면서 모두 뛰어난 공적을 쌓으셨다. 비록 鏞(용)은 어리석고 둔하지만 따라다니면서 배우고 얻은 바가 있었고, 보고 깨달은 바가 있었으며, 물러나와서 몸소 시험하고 경험을 얻은 바가 있었다.

 그러나 이미 귀양살이하는 몸으로서 아무 소용이 없게 되었다. 먼 변방에서 18년 동안 궁하게 살아오며 四書(사서)와 五經(오경)을 되풀이하여 연구하고 修己(수기)의 학문을 강론하였는데, 이미 배웠다고 하나 배운 것은 반 정도뿐이다.

 이에 23史(사)와 우리나라의 史書(사서) 미 子集(자집) 등 여러 서적을 가지고 옛날 사목들의 목민한 자취를 찾아 연대순으로 뽑아내고 분류하여 차례대로 편집하였다. 또 멀리 떨어진  남쪽에서 田賦(전부: 토지에 부과하는 조세)로 인하여 일어나는 간악하고 교활한 아전들의 고질적인 폐단을 지금의 처지에 있는 나는 더욱 자세히 얻어들을 수 있었기 때문에 이것 또한 분류하고 기록하여 모두 12篇(편)으로 만들었으니 1은 赴任(부임), 2는 律己(율기), 3은 奉公(봉공), 4는 愛民(애민), 이어서  吏(이), 戶(호), 禮(예), 兵(병), 刑(형), 工(공) 등 六典(육전)이고 11은 賑荒(진황), 12는 解官(해관)편이며, 각편을 또 다시 6조로 세분하여 총 72조가 되었다. 혹 몇 조를 합하여 한 권을 만들기도 하고 혹 한 조를 여러 권으로 나누기도하여 모두 48권으로 한 部(부)가 되게 하였다. 비록 시대에 따르고 풍속에 순응하여 위로 先王(선왕)의 시대와 꼭 맞을 수는 없으나 목민하는 일은 조례가 갖추어졌을 것이다.

 고려 말에 비로소 5사(五事)로 수령들을 考課(고과; 성적을 평가하는 것)하였으며, 조선시대로 접어들면서 이를 토대로 하여 7사(七事)로 늘렸는데 수령이 해야 할 것의 대략만을 들었을 뿐이었다. 수령의 직책을 수행함에 있어서 法典(법전)이 없을 수 없고 여러 가지 조목을 차례로 들어 오직 직책을 다하지 못할까 두려워해야 하거늘, 하물며 저 혼자 생각하고 저 혼자 행하는 것을 기대할 수 있겠는가.

이 책은 첫머리와 맨 끝의 두 편을 제외한 나머지 열편에 들어있는 것만 해도 60조나 되니 진실로 양식 있는 수령으로서 그 직분을 다하고자 한다면 아마도 갈피를 잡지 못하는 일은 없을 것이다.

 비록 내 책인들 어찌 후대에 전해지기를 바라겠는가마는 周易(주역)에 이르기를 “전 사람의 말이나 지나간 행동을 많이 앎으로써 그 덕을 쌓는다.”라고 하였으니, 이는 진실로 나의 덕을 쌓기 위한 것이지 어찌 꼭 목민에만 뜻이 있겠는가. 그리고 그것을 ‘心書(심서)’라 한 것도 목민할 마음만이 있을 뿐 몸소 실행할 수 없으므로 이처럼 이름한 것이다.

        당저(當宁) 21년 辛巳(신사) 늦봄에 열수 정약용(丁若鏞) 序(서)한다.

해제

 牧民心書(목민심서)는 조선 純祖(순조) 18년(서기 1818년)에 丁若鏞(정약용) 선생이 전남 康津(강진)의 유배지에서 저술한 것이다.

 선생께서는 英祖(영조) 38년(서기 1762년)에 경기도 광주군 초부면 마현(지금의 남양주시 조안면 능내리)에서 정재원의 넷째 아들로 태어났다. 字(자)는 美鏞(미용) 또는 頌甫(송보)라고 하였으며, 호는 三眉(삼미), 茶山(다산), 俟庵(사암), 자하도인, 태수, 문암일인 등이며 堂號(당호)를 與猶當(여유당)이라고 하였다.

 소년시절부터 아버지가 목민관을 지냈으므로 연천, 和順(화순), 醴泉(예천), 蔚山(울산), 晉州(진주)등지를 전전하면서 백성을 다스리는 법과 수령으로서의 몸가짐을 보고 배웠으며, 벼슬길에 오른 후에는 경기암행어사, 금정찰방, 곡산도호부사, 등의 직책을 역임하면서 慧眼(혜안)으로 民政(민정)을 살피고, 지방행정제도의 모순과 守令(수령)들의 무능과 아전들의 횡포를 체험하고 목격하게 됨으로써 크게 느낀 바가 있어 목민심서를 만들게 되었던 것이다.

 선생의 형제들이 일찍이 천주교와 관련이 있었기 때문에 순조 원년(서기 1801년)에 황사형의 백서사건(帛書事件)이 일어나자 체포되어 강진으로 유배되었는데, 순조18년에 방면될 때까지 무려 18년 동안 귀양살이를 하였다. 이 시기야말로 선생으로 하여금 牧民心書(목민심서)를 비롯하여 經世遺表(경세유표) 欽欽新書(흠흠신서) 雅言覺非(아언각비) 등 이른바 與猶堂全書(여유당전서)를 낳게 한 절호의 기회가 되었던 것이다.

 비록 벼슬길에서 물러나 죄인의 몸으로 18년이란 긴 세월을 천리 타향에서 쓰라린 고초를 겪어야 하였으나, 이 방대한 저술을 통한 교훈이야말로 우리 민족의 가슴속에 참신한 기풍을 불어 넣어 주었으며, 낡은 사상에서 탈피하여 새로운 진로를 제시하였으니, 선생은 우리나라 반만년 역사를 통하여 석학에 속할 뿐만 아니라, 그의 實事求是(실사구시)를 부르짖은 실학사상이야 말로 길이 우리의 앞날에 등대가 될 것이다.

 국가가 존립하고 정치가 행해지는 목적은 어디까지나 국민들을 잘살게 하는데 바탕을 두고 있는 것이니 만큼 국민이 못살게 된다면 국가나 정치는 곧 그 가치를 상실하게 되는 것이다. 그리고 그 국민의 생활과 직결되어 있는 정치란 바로 일선의 지방행정이며 행정담당자인 목민관에게 달려있는 것이다. 지방행정이 원활하게 잘 돌아가야 온 국민이 잘살게 되는 것이며 한 나라가 번영을 누리게 되는 것이니 목민관의 책임이야말로 참으로 무겁고 큰 것이라 할 수 있다.

 

牧民心書(목민심서)는 1,赴任(부임) 2,律己(율기) 3, 奉公(봉공) 4, 愛民(애민) 5,吏典(이전) 6,戶典(호전) 7,禮典(예전) 8,兵典(병전) 9,刑典(형전) 10,工典(공전) 11,賑荒(진황) 12,解官(해관)의 12綱(강)으로 크게 나뉘고, 이것을 또다시 각각 6조로 세분하여 전체가 12강 72조로 되어 있으니, 당시에 있어서 목민관의 생활을 총망라한 것이라고 볼 수 있다.

 律己(율기)편에서는 위엄과 신의로써 官屬(관속; 관청의 하인들)을 통솔하며, 청렴하고 결백한  吏道精神(이도정신)에 입각하여 정사에 임할 것을 지시하고 있으니, 목민관은 행정에 임하기에 앞서 몸가짐부터 바르게 해야 한다는 것을 강조한 것이다.

 吏典(이전)편에서도 관속을 통솔하는 근본은 무엇보다도 몸가짐을 바르게 하는 데 있음을 거듭 말하고 있으니, 목민관의 올바른 정신자세야말로 밝은 행정의 원천이 된다고 볼 수 있다. 특히 아전들의 유혹에 빠져서 한번 부정을 저지르게 되면 수령 노릇을 할 수 없게 된다는 것을 예로 들어서 목민관들에게 일대 경종을 울리고 있다.

 奉公(봉공)편에서는 임금의 덕화를 널리 펴는 宣化(선화)와 임금의 은혜를 백성들의 몸에 미치게 하는 承流(승류)가 목민관의 임무임을 강조하고 임금이 내리는 글은 반드시 백성들에게 선유하여 임금의 어진 뜻을 알리고 조정의 존엄성을 알려야 한다고 강조하고 있다.

 또한 나라의 법을 두려워하여 이익과 유혹에 흔들리거나 위세에 굽히는 없이 법을 지켜나가는 준법정신을 이야기하고 있고, 목민관이 예의로써 교제하는 도리와 공문서 작성하고 분류하고 成冊(성책)하여 증거로 남겨두라 하였다. 공납과 수령이 상사의 명을 받들어 임하는 자세를 논하고 있다.

 愛民(애민)편에서는 양노에 대하여 논하는데 養老(양로)가 仁政(인정)의 근본으로 노인을 우대한다는 뜻이니 優老(우로)하는 정치를 행한다면 백성들이 감화를 받아서 효제의 도를 행하게 될 것이며, 효제의 도가 행해지면 밝은 사회를 이룩할 수 있어서 국가의 번영발전을 이룩할 수 있는 것이다. 慈幼(자유)는 ‘내 어린이를 사랑하는 마음을 남의 어린이까지도 사랑하라’고 하였는데 이렇듯 역대의 군왕들은 慈幼(자유)에 대하여 큰 관심을 가지고 정책 추진에 힘썼다. 振窮(진궁)은 환, 과, 고, 독의 궁민들을 힘써 구휼하며 한 사람도 불행한 자가 없는 밝은 정사를 펼 것을 강조하고 있다. 哀喪(애상)에서는 사람의 죽음에 대한 도리와 성의를 가르치고 있고 寬疾(관질), 救災(구재)에서는 환자의 구호와 재해를 구제하는데 전력을 다하고 최선을 다하라 가르치고 있다.

 吏典(이전)편에서는 아전을 단속할 때는 너그러우면서도 엄정하게 束吏(속리), 행동이 충성되고 몸가짐이  청렴, 결백하다면 대중이 진심으로 따라온다는 馭衆(어중), 인재 등용의 원칙에 재능이나 능력보다 인간성을 중시하라는 用人(용인), 현명한 인물을 나라에 추천할  것을  강조하고 있는 擧絃(거현), 민정을 살피는 일과 감사가 군현을 감찰하는 일을 논하는 察物(찰물), 관리들의 성적을 평가하고 올바른 인사 행정에 대하여 쓴 考功(고공)을 이야기하고 있다.

 戶典(호전)편에서는 토지의 소출을 기준으로 하는 田制(전제)를 비판하고, 면적을 기준으로 하는 중국식의 頃畝制(경무제)를 찬양하였으며, 전제의 실질적인 개혁만이 세제를 확립시킴으로서 백성들의 賦稅(부세)를 공정하게 하는 한편국가 재정을 충족시킬 수 있는 것임을 역설하고 있다. 赴任(부임)으로부터 解官(해관)에 이르기까지 全文(전문)을 통하여 목민관은 오직 국민을 사랑하고 나라의 일을 염려하여 官屬(관속)들의 횡포와 부정을 막고 맡은 바 임무를 충실히 이행하는 방법론을 펴고 있으며, 국가 법전을 고증하고 우리나라 역대로부터 이름 높았던 수령들의 善治(선치)는 물론이요, 중국의 유명한 목민관의 治積(치적)까지도 실례를 들어서 보충설명을 하고 있다.

 禮典(예전)편에서는 祭祀(제사)를 지내는 의미를 알면 마음이 기울 것이며, 마음이 기울면 이에 재계하고 공경하게 된다고 致祭(치제)에 대한 祭祀(제사), 賓客(빈객)을 대접하는 禮法(예법)으로 너무 후하게도 너무 박하게도 하지 말고 정도도 맞게 하라는 賓客(빈객), 백성을 가르치고 감화시켜 예의 바르고 도덕을 존중하는 훌륭한 백성을 길러냄으로써 질서가 확립된 명랑한 사회를 건설하도록 하라는 敎民(교민), 학교 교육을 통해 충실한 학문적인 교육을 실시하는 외에도 철에 따라 노인 대접과 고아를 궁휼히 여기는 鄕飮酒禮(향음주례), 響孤之禮(향고지례), 鄕射禮(향사례), 投壺禮(투호례) 같은 의식을 행함으로써 仁義道德(인의도덕)에 입각한 美風良俗(미풍양속)을 기르는 동시에 禮(예)와 樂(악)을 익힐 것을 주장한 興學(흥학), 童蒙(동몽)의 총명하고 강기한 자들을 따로 뽑아서 課藝(과예)의 내용에 충실을 기하고 그 권장을 게을리 하지 말라는 課藝(과예)를 주장하고 있다.

 兵典(병전)편에서는 병역 의무자에 대한 徵布(징포)문제를 논하는데 병역 의무자가 병역을 기피하고 병무 담당자가 이에 부화뇌동하여 병사 부정을 저지른다면 이는 국민 총화를 깨뜨리고 중대한 국방에 차질을 경고하는 簽丁(첨정), 兵器(병기)의 정비와 보강으로 어떠한 침략을 당하더라도 일사불란한 태세로 이에 대응하여 필승토록 하라는 修兵(수병), 우리나라 사람들이 무예를 익히기를 좋아하지 않는 것을 통탄하고 무예를 권장하는 일이야말로 가장 힘써야 할 일이라 주장하고 있는 勸武(권무), 뜻밖의 변이 일어났을 때일수록 행동을 침착하게 하고 앞 일을 깊이 생각하여 조용한 가운데 빈틈없이 변을 지압하는 문제를 논하는 應變(응변), 외적의 침략이 있을 때 수령으로서 마땅히 해야 할 일들을 논하고 있는 禦寇(어구)를 설명하고 있다.

 刑典(형전)편에서는 법의 공정성은 반드시 그 법을 집행하는 법관의 올바른 정신자세에 의하여 유지될 수 있다는 것과 백성을 사랑하는 公心(공심)을 이야기하는 聽訟(청송), 형사 문제의 판결은 귀중한 사람의 생명이 좌우되는 중대한 문제이니만큼 범죄의 정상을 정확히 파악하고 충분한 증거를 수집한 후에, 면밀한 조사를 거쳐서 명확한 판단아래 신중히 다룰 것과 어디까지나 사람을 살리는 방향으로 흘러서 수령의 너그러운 태도를 강조한 斷獄(단옥), 옥에 갇혀서 자유를 잃고 질병, 凍餒(동뇌), 討索(토색) 등 갖은 고통을 겪고 있는 죄수들을 궁휼히 여겨 보호하고 은혜를 베풀 것을 역설하고 있는 恤囚(휼수), 불량배가 폭력을 휘두르고 물품을 약탈하며 술주정을 하고 욕설을 퍼붓는 등의 행패는 사람을 불안과 공포 속으로 몰아넣고 사회의 안녕과 질서를 파괴한다는 이론으로 강자의 횡포를 금지한다는 禁暴(금포), 도둑이 생기는 세가지 이유와 道義(도의) 정신을 揚揚(양양)하고 나라에서는 건전한 경제계획과 생산 공장이나 기업체를 세워 직업 없는 사람을 구제하여 생업에 종사케 함으로써 국민생활에 안정을 기해야한다고 除害(제해)에서 역설했다.

 工典(공전)편에서는 山林(산림), 川澤(천택), 繕廨(선해), 修城(수성), 道路(도로), 匠作(장작)의 6조로 구성되었는데 山林(산림)에서는 산림정책을 서술하고 법의 잘잘못을 논리적으로 비판한 것이며, 川澤(천택)은 農利(농리)의 근본이 되는 것이니 수리시설을 확장하고 보수와 관리를 철저히 해야 한다고 주장하고 繕廨(선해)에서는 국가와 백성을 사랑하는 견지에서 노력과 경비를 최대한으로 절약하면서 관청청사의 수리와 관리를 철저히 할 것을 강조하고, 修城(수성)에서는 성을 수리하고 濠(호)를 파서 국방을 튼튼히 하고 백성을 보전하는 것은 영토를 지키는 자의 직분이라 강조하고 道路(도로)에서는 도로를 닦고 수리하는 것은 사람과 물자를 운반하는 것으로서 인간 생활에 꼭 필요한 관계라 설명하고 匠作(장작)에서는 도량형의 통일과 농기구를 만들어 백성들에게 경작을 권장하고 베짜는 기계를 女功(여공)을 권장하지만 우수한 기술자들을 모아서 工作(공작)을 빈번히 일으켜서 관의 재화를 낭비하고 개인의 욕심을 채우는 것을 경고했다.

 賑荒(진황)편에서는 備資(비자), 勸分(권분), 規模(규모), 設施(설시), 補力(보력), 竣事(준사)의 6조로 구성되었는데  備資(비자)에서는 1,평소에 곡식을 저축하여 흉년을 대비한다. 2,穀簿(곡부)안에는 별도로 賑穀(진곡)이 있으니 언제든지 賑恤用(진휼용)실태를 파악하고 대책을 세워 놓는다. 3,흉년이 들었다고 판정되었을 때는 즉시 饑民(기민)을 구제한다. 4,공금이나 私財(사재)를 막론하고 이웃마을 곡식을 사들여서 기민을 구제한다. 5,각 浦口(포구)에 있는 邸店(저점)을 단속하여 그 횡포를 금하도록 한다. 6,기근이 심하여 사태가 절박할 때는 조정의 명령을 기다리지 말고 창고를 열어서 구제해야한다는 목민관의 구황정책에 대하여 논하고 있다. 勸分(권분)에서는 기근이 들었을 때 부유한 백성들로 하여금 굶주리고 있는 백성들에게 나머지 곡식을 나누어 주어서 구제하도록 권장하라 말한다. 規模(규모)에서는 賑恤(진휼)에는 시기와 원칙이 서 있어야 하고 굶주린 사람들의 등급을 나누고 오직 사랑하는 마음으로 기아선상에서 살려내는데 온 힘을 기울이라 역설한다. 設施(설시)에서는 구호시설의 확충, 補力(보력)에서는 災民(재민)구호에 만전을 기우리고 竣事(준사)에서는 진휼이 끝날 때는 始終(시종)을 점검하고 功過(공과)를 반성하라 주장했다.

 解官(해관)편에서는 遞代(체대), 歸裝(귀장), 願留(원류), 乞有(걸유), 隱卒(은졸), 遺愛(유애)의 6조는 목민관의 벼슬이 갈릴 경우에 당사자의 자세와 행동들을 논하고 있다.